УДК 343.9

Соблюдение принципов проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, как составляющая предупреждения законодательной преступности

Г.Б. Кысыкова

Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
010000, Республика Казахстан, г. Астана, м-р Чубары, ул. Алпамыс батыра, 23/1
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Статья посвящена проблемам соблюдения принципов обязательности и независимости проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Республики Казахстан. Данные принципы вытекают из содержания законодательства, в частности из Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Согласно содержанию статьи обязательность и независимость проведения научной экспертизы проектов является основой качества выявления дефектов в нормах права, которые при правоприменении могут служить обстоятельством совершения преступлений.

Ключевые слова: нормативный правовой акт; предупреждение преступности; научная экспертиза; принципы проведения научной экспертизы; криминогенный риск; законодательство

В настоящее время взаимообусловленность преступности и законодательства очевидна. Именно связь нормативного правового акта и преступления привели к необходимости проверки принимаемого закона и иных нормативных правовых актов на предмет содержания в них различных дефектов, которые могут иметь в качестве результата своего действия совершение преступлений. В связи с этим проведение отдельных видов научной экспертизы по проектам нормативных правовых актов стало обязательным условием принятия такого нормативного правового акта. Так, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы называет обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Обязательность в российском законодательстве обеспечивается тем, что научная экспертиза проводится прокуратурой, юстицией, органами, организациями, их должностными лицами.

В казахстанском законодательстве также отмечен принцип «обязательность проведения экспертизы». Статья 22 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» указывает, что по проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими правоотношений, а также научной антикоррупционной экспертизы обязательно.

Обязательность проведения научного анализа всех принимаемых нормативных правовых актов позволяет уменьшить криминогенный риск законодательства, а значит, понизить возможность совершения коррупционных преступлений. Между тем помимо коррупционных преступлений отдельный нормативный правовой акт может стать источником иных видов преступлений, риск которых также снижается благодаря научной экспертизе, в частности криминологической экспертизе.

Отметим, что в послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 года озвучено поручение в 2013 году подготовить и внести в Парламент проекты четырех новых кодексов: Уголовно-процессуального, Уголовного, Уголовно-исполнительного и Кодекса об административных правонарушениях [4].

Дефекты в вышеуказанных законодательных актах неизбежно приведут к ряду преступных последствий, в связи с чем немаловажным видятся результаты криминологической экспертизы данных законопроектов.

Принцип обязательности проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов делает экспертизу не только стадией законотворческого процесса, но и составляющей системы борьбы с преступностью. Между тем принцип обязательности проведения научной экспертизы проектов не может гарантировать качественное, а значит, эффективное противодействие преступлениям. Таким образом, качество работы экспертного заключения во многом зависит от соблюдения принципа независимости проведения научной экспертизы, который гарантирует непредвзятость и объективность экспертов-исследователей.

Согласно пункту 1 статьи 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). По мнению доктора юридических наук, профессора А.В. Кудашкина безвозмездность экспертизы в данном случае определяет ее независимость:

«На практике имеет место заключение между разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами соглашений о проведении последними систематической антикоррупционной экспертизы. В полной мере такая экспертиза будет независимой только в случае ее проведения на безвозмездной основе, т.е. за счет собственных средств независимого эксперта. Поэтому навряд ли можно согласиться с мнением С.М. Будатарова о независимости частных экспертов, которые проводят антикоррупционную экспертизу на платной основе, даже при условии заключения государственного контракта. «Кто платит, тот и заказывает музыку»: общеизвестна практика подготовки независимыми аудиторскими компаниями оценки финансовой устойчивости различных субъектов предпринимательской деятельности, которые впоследствии становились банкротами» [1, с. 203].

Отметим, что обязательную научную экспертизу в Республике Казахстан проводят научные учреждения и высшие учебные заведения соответствующего профиля. В этой связи безвозмездность, несмотря на то, что обеспечивает в полной мере принцип независимости, который так важен для обеспечения эффективности предупреждения преступлений со стороны экспертизы, не сможет обеспечить принцип соблюдения обязательности научной экспертизы. На этом основании, обязательную научную экспертизы оплачивает ни орган-разработчик нормативного правового акта, а другой государственный орган (Министерство юстиции), который ответственен за выбор научной экспертной организации и качество выполненных ею работ.

В данном случае соблюдение принципа независимости может подвергаться нарушению, если орган-разработчик является государственным органом, имеющим влияние на деятельность научной организации, в том числе аффиллированно. Относительно этого А.В. Кудашкин к характеристикам независимости антикоррупционной экспертизы относит «отсутствие административной подчиненности по отношению к органам публичной власти» [1, с. 202].

Также вызывает сомнение ситуация, когда органом-разработчиком выступает непосредственно Министерство юстиции, так как именно этот орган одновременно есть и орган-разработчик и организатор экспертизы.

Зависимость от государственного органа возможна со стороны не только Министерства юстиции, но и других государственных органов, в случае если организация осуществляет иные виды деятельности помимо научной экспертизы, например образовательную деятельность. Здесь не исключена возможность заключения сделки между государственным органом и научной организацией в части выдачи положительного результата заключения экспертизы на решение комиссии уполномоченного органа «аттестовать» организацию. Таким образом, один из принципов проведения научной экспертизы – обязательность может сужать действие другого принципа – независимость, что впоследствии говорит о целесообразности введения требования для экспертной организации исключения занятия других оплачиваемых видов деятельности помимо экспертизы.

Принцип независимости выражается также запретом совмещать функции разработчика проекта нормативного правового акта и эксперта. Так, пункт 3 статьи 23 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» гласит: «В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта».

И.С. Власов относительно соблюдения принципа независимости в Молдове замечает: «… в Молдове, где существуют два центра противодействия коррупции: Центр исследований по предотвращению коррупции и Центр борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. Первый из этих центров является общественной организацией, а второй – государственной. Они независимы друг от друга. Больше того, общественная организация – Центр исследований по предотвращению коррупции не аффилирована ни Правительству, ни Парламенту Молдовы; она сотрудничает с парламентом и по его заказам проводит исследования, оставаясь при этом абсолютно независимой. Показательно, что ни один законопроект в Молдове не может быть предметом обсуждения парламентом без наличия заключений обоих упомянутых центров» [2, с. 155].

В целом считаем, что, какой бы порядок организации научной экспертизы не был выбран, важной составляющей является качество заключения научной экспертизы. В данном случае платность экспертизы не исключает возможность ее бесплатного проведения. Между тем платная научная экспертиза де факто не есть зависимость, в случае если финансируется исследование, а не заключается договор купли-продажи положительного вывода эксперта. Последний случай возможен не только при платной научной экспертизе, организуемой за счет государственных закупок, но и при механизме аккредитации экспертных организаций и экспертов, а также при осуществлении назначенной государственной организации.

Помимо прочего за счет системы оплаты можно влиять на повышение качества экспертизы. Ведь любая услуга, предоставляемая бесплатно, в большинстве случаев не даст возможность каким-либо образом вменить эксперту ошибку, однако при платной процедуре экспертная организация материально понесет ответственность за некачественную работу и более тщательно подойдет к вопросу выбора экспертов.

По этому поводу министр юстиции Республики Казахстан отметил: «Так, из общей суммы, выделенной в 2011 году из республиканского бюджета, для проведения научной правовой, антикоррупционной и научной криминологической экспертиз концепций и законопроектов были предусмотрены средства в размере более 293,5 миллионов тенге. По факту же была произведена оплата в размере более 136,5 миллионов тенге. Экономия составила 130 млн тенге. Снижение суммы оплаты за предоставленные услуги в основном произошло по причине необоснованности замечаний экспертов по содержанию законопроектов и непринятия их госорганами-разработчика–ми, в том числе Минюстом…» [3].

Относительно оплаты за научную экспертизу важно отметить: оценка качества экспертизы, с одной стороны, говорит о том, что эксперт и научная организация в целях увеличения оплаты за стоимость заключения будут стараться повышать уровень качества своей работы. Однако присутствует и другая сторона: прямое и непосредственное взаимодействие эксперта и государственных служащих имеет потенциал коррупционной сделки. В случае отсутствия оценки качества такого риска нет, например, при стабильной и неизменяемой оплате. Тогда как наличие возможности должностных лиц повышать или снижать сумму оплаты за оказанные организацией услуги может привести к тому, что эксперт будет руководствоваться не методическими рекомендациями по проведению экспертизы, а критериями оценки качества государственного органа.

Следовательно, при обнаружении криминогенного фактора эксперт в своем научном заключении может его не упомянуть, намеренно умолчав о том, что норма, предлагаемая органом-разработчиком, несет в себе криминогенный потенциал. Связано данное действие эксперта будет с тем, что при оценке качества орган-разработчик его не примет, а значит посчитает данную экспертизу некачественной. Вместе с тем оплата за некачественную экспертизу не производится, однако при одобрении экспертом законопроекта орган-разработчик укажет на качественность и необходимость полной оплаты услуг.

В этом обнаруживает себя риск утраты научной экспертизой от функции предупреждения правонарушений и преступлений посредством выявления дефектов в нормативном правовом акте и рекомендациях по их устранению.

Вместе с тем при всей зависимости экспертизы от оценки ее качества содержание экспертизы разглашению не подлежит. В Правилах проведения экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598 (пункт 25), указано на обязанность научной организации и эксперта по обеспечению конфиденциальности сведений, касающихся предмета проведения научной экспертизы, хода ее исполнения и научных результатов.

В данном случае важной составляющей снижения зависимости видится использование принципа гласности, придания не только проекту нормативного правового акта открытого статуса, но и заключению научной экспертизы на данный документ. Только при публичности экспертных заключений критика экспертизы найдет свой объект и станет обоснованной, так как покажет ошибки органа-разработчика, эксперта и организатора экспертизы.

Библиографический список

1. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие / А.В. Кудашкин. М.: Норма; ИНФА-М, 2012. 368 с.

2. Власов И.С. Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева; Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Науч.-исслед. центр ФСБ России. М.: Волтерс Клувер, 2010. 176 с.

3. Любой гражданин Казахстана имеет возможность высказать свои предложения по разрабатываемым законопроектам / Б. Имашев // Информ. служба ZAKON.KZ. URL: www.zakon.kz(дата обращения: 03.05.2012).

4. Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана «Стратегия “Казахстан-2050”: новый политический курс состоявшегося государства»: офиц. сайт Президента Республики Казахстан.URL: http://www.akorda.kz/ru (дата обращения: 14.12.2012).