УДК 347.73

ПРЕДПОСЫЛКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СТРУКТУРЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА И СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА¹

Г.Г. Пиликин

Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права Уральская государственная юридическая академия

620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Рассмотриваются предпосылки взаимодействия внутренней формы и внешней формы финансового права.

Ключевые слова: структура финансового права; система финансового законодательства

Деятельность по формированию финансового законодательства является правотворческой и требует учета совокупности факторов, включая политическую (государственную) волю, специальные знания, талант и опыт разработчиков того или иного законопроекта, а также особый правовой статус лица, представляющего (вносящего) законопроект законодателю, т.е. обладающего правом законодательной инициативы.

В силу ст. 104 Конституции законопроекты, вносимые в Государственную Думу о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличия заключения Правительства Российской Федерации. По сути приведенные предписания Конституции означают, что практически все финансовые законы должны получать одобрение Правительства и быть ими санкционированы.

Согласно ст. 4, 15 Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации» [8] Правительство РФ организует исполнение Конституции, законов, иных нормативных правовых актов и осуществляет полномочия, входящие в «зону действия» финансового права, по:

-        обеспечиванию проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

-        разработке и представлению в Государственную Думу федерального бюджета и обеспечению его исполнения, а также отчета об исполнении федерального бюджета;

-        разработке и реализации налоговой политики;

-        обеспечению совершенствования бюджетной системы;

-        регулированию рынка ценных бумаг;

-        управлению государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

-        валютному регулированию и валютному контролю;

-        руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами;

-        проведению единой политики цен.

Очевидно, что юридическая наука, включая науку финансового права, рассматривает и изучает прежде всего факты реальной действительности. Правоприменение связано с юридическими фактами (действиями и событиями) и системой юридических фактов (фактический и юридический состав). «Юридические факты, – отмечает С.С. Алексеев, – есть обстоятельства, с которыми сопряжена вся жизнь правоотношения – его возникновение, изменение, прекращение» [1, с. 402]. О.А. Красавчиков считает, что под основаниями и предпосылками возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений понимается определенный комплекс различных по характеру явлений, взаимодействие которых влечет за собой движение гражданского правоотношения (прав, обязанностей). В юридическом аспекте предпосылки и основания движения правовых связей могут быть подразделены на три основных категории:

1) нормативные предпосылки;

2) правосубъектные предпосылки;

3) фактическая основа возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений [5, с. 5]. Существенным является вывод О.А. Красавчикова о том, что юридическое значение имеют лишь факты действительности, а не возможность, которой быть может и не «суждено» стать действительностью. Будущие «факты» не порождают юридических последствий в настоящем [5, с. 61–62]. По мнению Р.О. Халфиной, юридический факт – это в подавляющем большинстве случаев тот акт поведения, который по воле лица либо помимо его лица приводит в действие механизм правового регулирования. В дальнейшем поведение лица соотносится с моделью, установленной на основании нормы права [13, с. 286].

Очевидно, что жизненные обстоятельства, факты действительности – юридические факты и фактические (юридические) составы являются объективно необходимыми для механизма финансового правового регулирования. Юридические факты в финансовом праве имеют свои особенности, обусловленные предметом регулирования и спецификой финансовых правоотношений (публичный характер правоотношений). В литературе, в частности, рассмотрены функции юридических фактов, их классификация и классификация юридических составов в финансовом праве [3, с. 149–162].

Таким образом, использование инструментов структуры финансового права (внутреннее строение) позволяет утверждать, что догма права является объективным инструментом, обеспечивающим становление (построение) финансового права.

При рассмотрение категории «юридический акт», являющейся актом поведения лица, требуется также уяснить, что следует понимать под категорией «правовая деятельность». Известно, что деятельность юристов оказала огромное влияние на развитие норм римского частного права. В произведениях Цицерона деятельность юристов в зависимости от ее характера обозначается терминами respondere, agere, cavere, а также scribere. Термин respondere означал консультативную деятельность римских юристов, разъяснения гражданам по вопросам, вызывавшим сомнения. Agere – советы относительно предъявления иска и порядка ведения судебного дела. Cavere – деятельность по защите интересов данного гражданина при совершении каких-либо сделок, дача юридических советов, а также составление формул различных частноправовых актов, совершаемых отдельными лицами (завещаний, актов передачи и т.д.). Последняя форма еще обозначалась термином scribere – писать [6, с. 21–22].

По мнению С.А. Хохлова, правовая деятельность – это система действий, направленных на принятие правовых решений (актов) и организационное обеспечение их реализации в общественной жизни. Основным квалифицирующим признаком, отличающим правовую деятельность от других выражений человеческой активности, является то, что она имеет предметом источники юридических правил поведения. Далее С.А. Хохлов отмечает, что после принятия правового акта необходимо провести организационную работу, обеспечивающую использование, исполнение или соблюдение принятого решения лицами, которым оно адресовано. Понятие правовой деятельности отражает тот очевидный факт что правовые решения и содержащиеся в них правила поведения не возникают и не реализуются спонтанно, а создаются и исключаются в результате целенаправленных действий [14, с. 33–36].

Следовательно замысел создания соответствующего финансового правового акта предполагает установление цели – урегулирование определенной группы отношений, связанных с государственными финансами. Взаимодействие с положениями, касающимися элементов структуры финансового права (норма права – институт – подотрасль – отрасль), предполагает взаимодействие, в частности, направленное на обеспечение согласованности формируемых финансово-правовых норм с действующими финансово-правовыми предписаниями, их согласованности с нормами «сопряженных» и других отраслей действующего законодательства.

Известно, что любая норма права, хотя напрямую не выполняющая регулятивную, охранительную либо иную функцию (норма – принцип, норма – дефиниция), есть веление. И значит, она независимо от классификации вносит «свой вклад» в правовое регулирование отношений. Иногда этот «вклад» может быть затратным, не эффективным, поскольку создает обязанному лицу дополнительные организационные, временные, имущественные сложности, которых не должно было быть вовсе. Так, в Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ [10] были внесены изменения и дополнения, направленные на совершенствование процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [9, 13]. Начатая в 2007 году работа по «совершенствованию процедур» продолжается в настоящее время. Смысл этого «совершенствования» заключается в том, чтобы ряд лиц, состоящих на учете в Пенсионном фонде РФ (далее – ПФР), снять с учета в территориальном органе ПФР по месту осуществления деятельности (индивидуального предпринимателя, нотариуса, адвоката и др.) и зарегистрировать в качестве страхователей в территориальном органе ПФР по месту жительства. Для этого страхователю (состоящему на учете в ПРФ) необходимо представить пакет документов (заявление о снятии с учета, паспорт, документ об индивидуальном номере налогоплательщика, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, заполненный бланк по установленной форме о постановке на учет и др.).

Реализация приведенных предписаний создает на практике целый «букет» проблем (организационно-технических, временных, финансовых и других) как для страхователей, так и для подразделений ПФР. Надо полагать, что одной из целей «совершенствования процедур» является разумная сама по себе концентрация всех сведений о страхователе, имеются в виду прежде всего вносимые им страховые взносы. Вместе с тем осуществляемая «технология» исполнения измененных финансово-правовых норм затратна по времени, финансовым ресурсам и вызывает у страхователей недоумение и непонимание и, следовательно, снижает эффективности норм финансового права.

Поэтому для воплощения замысла разработки и принятия финансового закона наряду с решением изложенных задач, наряду с решением лингвистических, исторических, психологических, финансово-экономических и других проблем, следует обеспечивать «технологическую» проработку правовой деятельности по осуществлению мероприятий организационно-технического, информационного, управленческого и иного характера [14, с. 34].

Едва ли можно полагать, что механизм правового регулирования «заработает» сам по себе благодаря принятому на основе финансового закона постановлению Правительства РФ, а также во исполнение последнего изданному соответствующему нормативному и индивидуальному правовому акту Минфина, других федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Возложение на чиновников различного уровня разрешение вопросов, связанных с применением финансово-правовых предписаний, вне установленной для ведомства, его сотрудника «технологической» ниши, сроков исполнения, последствий неисполнения и (или) уклонения от исполнения либо ненадлежащего исполнения, означает, по меньшей мере, снижение эффективности права из-за индифферентной позиции исполнителя.

Вместе с тем следует учитывать, что в финансовых правоотношениях недопустимо «усмотрение» сторон. Если перед чиновником одновременно поставлены несколько «первоочередных» задач, то их решение становится невозможным в установленные сроки либо по иным оправдательным причинам.

В результате аномальной жары, не прекращающейся в течение длительного времени летом 2010 г., возникали мощные пожарные «штормы». Они уничтожили сотни, тысячи гектаров лесов, значительные площади культурных насаждений, ряд населенных пунктов (деревень, сел, поселков) на территории Республик Мордовии и Татарстана, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Кировской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской, Тульской и Ульяновской областей. Правительством страны были приняты решения в июле, а затем в августе 2010 г. об оказании финансовой помощи бюджетам перечисленных субъектов РФ в форме дотаций на общую сумму 7 666 700 тыс. руб. для ликвидации последствий пожаров.

В правовых актах Правительства РФ, принятых в июле и августе 2010 г. [11; 12], прямо предусмотрено, что указанные дотации должны быть использованы для восстановления, строительства и приобретения жилья взамен утраченного в целях предоставления его гражданам, лишившимся жилого помещения, оказания материальной помощи гражданам в связи с утратой ими имущества из расчета до 100 тыс. руб. каждому гражданину, для восстановления и строительства инфраструктуры, осуществления выплат единовременного пособия членам семей граждан, погибших (умерших) в результате природных пожаров, из расчета 1 млн руб. за каждого погибшего (умершего), а также для решения иных вопросов, связанных с ликвидацией природных пожаров. Минфину России было поручено перечислить в 5-дневный срок дотации бюджетам соответствующих субъектов РФ.

Однако на практике ряд пострадавших граждан (погорельцев) столкнулись с отказом со стороны чиновников в предоставлении выделенных из федерального бюджета средств. Основанием для отказа послужило буквальное понимание предписания правового акта Правительства страны. В тексте распоряжения от 30 июля 2010 г. №1286-р было предусмотрено: «… для ликвидации последствий лесных пожаров…» Между тем некоторые населенные пункты (жилые дома и иные постройки) были уничтожены в результате пожаров, которые «пришли» по полям, по траве, кустам и т. п. Поскольку подобные пожары не являются «лесными», постольку оснований для осуществления выплат пострадавшим гражданам по указанным распоряжениям Правительства страны, по мнению исполнителей, не имеется.

Представляется, что формальное следование правовому предписанию со стороны чиновников является правильным. В правоотношениях, связанных с распоряжением государственных финансов, недопустимо «усмотрение сторон». Вместе с тем по смыслу указанного финансово-правового акта под понятием «лесные пожары», конечно, имелось в виду стихийное бедствие (пожар), которое имело место вне зависимости от воли и желания людей. Для реализации предписаний упомянутого правового акта в понимаемом смысле понадобилось публичное вмешательство премьер-министра РФ В.В. Путина и последующее внесение изменений в тексты распоряжений Правительства РФ, когда слова «лесные пожары» были заменены словами «природные пожары».

Отметим, что в рассматриваемом случае отсутствуют какие-либо основания для упрека чиновников в бездействии или противодействии, поскольку в содержании финансового правового акта должны были быть учтены природа и особенности финансовых правоотношений, возникновение и исполнение которых в изложенной ситуации происходило на основе юридического факта, включающего властный приказ, очерчивающий пределы применения. Одновременно следует иметь в виду, что правом толкования финансового правового акта (тем более правом расширительного толкования) ни пострадавшие граждане, ни чиновники как субъекты финансового права не обладали и не обладают.

Законодатель, создавая новую конструкцию либо изменяя действующую конструкцию в финансовых правоотношениях, не может не учитывать возможное поведение лиц, которым будут адресованы измененные или новые правила поведения. Известна закономерность, когда увеличение ставок налогов (налогового бремени) ведет к сокрытию доходов [2, с. 44].С этой точки зрения очевидно, что отказ законодателя от единого социального налога (далее – ЕСН) и введение ранее применяемого порядка взимания страховых взносов с увеличением общей суммы обязательных платежей с 26% (ЕСН) до 36%, начиная с 1 января 2011 г., вызовут нежелательные последствия. В частности, вырастет (количественно и суммарно) так называемая «серая» зарплата работников, выдаваемая им в «конвертах». Можно версифицировать, кто и зачем предложил законодателю принять указанное решение. Можно лишь предположить, что оно обусловлено глобальным финансово-экономическим кризисом и в связи с этим со значительным ростом государственных финансов на поддержку экономики и появлением так называемых «выпадающих доходов». Очевидно вместе с тем и то, что обязанные лица – плательщики и государство в новой ситуации будут поступать разнонаправлено по схеме – «кто кого перехитрит». Отсюда следует, что, наряду с урегулированными финансовыми правоотношениями, возникнет еще некая система «неписанных правил», приверженность к которой будет обеспечивать налогоплательщикам выживание на уровне, существующем до введения новых финансово-правовых предписаний, устанавливающих более высокие ставки страховых сборов.

Практика показывает, что использование даже легитимных приемов минимизации налогообложения влечет негативные последствия. Можно прогнозировать, в частности, тотальный перевод наемных работников организаций в статус индивидуальных предпринимателей. Рост последних значительно увеличит объем работы для налоговых и других государственных органов. Появятся дополнительные обязанности для граждан, получивших статус индивидуального предпринимателя (ведение учета, представление налоговых деклараций, иной отчетности и др.). Однако сам по себе рост индивидуальных предпринимателей, увеличение объема работ государственных органов не означает реального роста дополнительных доходов для граждан и государства. Вместо роста объемов производства и, соответственно, ВВП возникнет ситуация «перелива» (перевода) средств (имущества) из одного «кармана» в другой. В конечном итоге пострадают имущественные интересы граждан, юридических лиц, государства и общества. Между тем одной из фундаментальных задач финансово-правовых предписаний является «возбуждение» частного интереса, который бы в полной мере способствовал реализации «общего интереса».

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник, 2-е изд. М.: ТК «Велби, Проспект», 2008. 576 с.
2. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. 429 с.
3. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. 256 с.
4. Конституция Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №4, ст. 445.
5. Красавчиков О.А. Юридические факты в современном гражданском праве. М.: Госюриздат, 1958. 183 с.
6. Кудинов О.А. Комментарии к источникам римского права. М.: ИТК «Дашков и К°», 2009. 344 с.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. языка. 4-е изд. / РАН, Ин-т рус. М.: Азбуковник, 1999. 944 с.
8. О Правительстве Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 17 декабря 1997 г. №2 – ФКЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. №51, ст. 5712.
9. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и поставки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федер. закон от 23 декабря 2003 г. №185-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №52 (ч. 1), ст. 5037.
10. Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации: Федер. закон от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №51, ст. 4832.
11. Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2010 г. №1286-р // Рос. газета. 2010. 2 авг.
12. Распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2010 г. №1400-р // Собр. законодательстват Рос. Федерации. 2010. №35, ст. 4590.
13. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. 351 с.
14. Хохлов С.А. Организация договорной работы в народном хозяйстве. Красноярск: Изд-во Краснояр. ун-та, 1986. 160 с.